摘要
当前，我国的城镇化建设速度日益加快，很多地区都出现了房屋集中拆迁的现象。本文从城市房屋拆迁的背景和价值到相关概念和法律现状，再到执行过程中存在的问题，进行了详细的阐述和罗列，并结合笔者对于目前国内城市房屋拆迁方面各类问题的认识和有关研究成果撰文，从多个角度提出一些策略性建议，对我国现行的城市房屋拆迁补偿机制进行完善，从而希望能够充分发挥国有土地规划与建设的积极作用，高质高效推进我国城镇化。
关键词：城市房屋拆迁、补偿机制、公共利益、完善建议
1 绪论
1.1 研究背景与研究意义
近年来，我国经济迅发展迅速，尤其是一二线的大城市有非常多的外来人口涌入，加速城镇化的进程。土地资源是有限的，对于城市而言尤为稀缺。因此，不得不提高城市土地的利用效率来满足城市的未来发展，由此带来的就是政府征收城市房屋。从严格意义上而言，住房是公民的个人财物，是一家老小的栖息之所。然而在城市房屋拆迁征收过程中，矛盾重重：从一种角度来看，有可能是执行者利用公共权力从被执行者手中攫取利益的违法行为，导致被执行人未能获得应有的经济补偿，衍生出网络上各种暴力野蛮拆迁事件等；从另外一种角度来看，可能是被征收人漫天要价，无理提出天价补偿，致使拆迁征收工作无法继续，后续工程无法按计划实施。而城市房屋拆迁相关的法律规范仍不完善,政府在城市房屋拆迁中所扮演角色的认识也众说纷纭，因此，本文对城市房屋拆迁中相关法律问题进行分析和研究，并提供有效措施思路予以完善。对这些问题的妥善处理，一来能够促进公共利益的发展并切实维护人民的合法权利，同时又可以进一步彰显我国土地资源的集中整合与科学分配的意义，高质高效推进我国城镇化，缓解社会摩擦，推动积极社会形态的构建步伐。
1.2 国内外的研究动态
1.2.1 国内研究动态
土地资源的征收一直是国内法律制度建设的空白区，各地主管部门大多根据城市房屋的拆迁规定和暂行条文来对房屋所有者进行经济补偿。
二十世纪五十年代在计划经济体制下，我国陆续颁发和公布了《关于国家建设征用土地办法》和《国家征用土地办法》，在上述规定下，房屋拆迁需按照公平合理的原则给予补偿。由于当时限制私有制经济，投资行为由国家主导，土地被征用随之伴随拆迁行为发生，所以当时没有专门的房屋拆迁相关规定，由征用土地的规定进行套用。市场经济过渡时期，工作重点转向经济发展，城市建设基础设施如火如荼，围绕住房的拆迁而产生的矛盾不断出现，过去的一系列条文制度已经很难满足全新的需要。基于这一状况，我国在上世纪90年代初颁布了有关条例来规范涉及城市住房拆迁的各类工作内容、环节，从而让有关工作的执行得到了一定的法律性依据。
随着市场经济的发展，加之投资多元、私人财务意识强化、有关的法律规章陆续出台完善，法律规章与时俱进，进行了一系列的修改和更新，如通过的《宪法修正案》、《中华人民共和国物权法》、《城市房地产管理法》等，使得房屋拆迁问题有了更高层次的法律依据。
1.2.2 国外研究动态
（1）美国在房屋拆迁方面的补偿规定
美国一直以来对公民私有财产保护高度重视，作为英美法系主要国家之一，其“重要空间法”是这样规定的：“土地的使用权由土地所有人享有，其权利广泛而自由，所以也广泛享有土地及附属建筑物的权利，征用土地以及房屋拆迁后的受偿权也包含在内。”该法分为两个部分，即“重要空间”和“依法获取”，“重要空间”是指政府为公共权益而被允许从公民手中征收住房，不过务必以给予一定的经济补偿为前提。而“依法获取”则从更为精细的层面规范了上述行为的执行流程，包括程序方面的规定及实体赔偿方面的内容。
（2）日本在房屋拆迁方面的补偿规定
日本与美国一样确立了土地资源私有的制度，所以只有很小一部分土地属于日本政府所有。通过陆续颁布《土地征用法》、《国土调查法》、《国土调查促进特别措施法》、《不动产登记法》等一系列法律，日本政府将公共利益目的限定在规定范围内。对于因征收所涉及的财产，实行补偿制度，补偿的内容也比较多，包括动产搬迁费补偿、暂时居住费用补偿、借家人所受损失补偿、迁移杂费补偿、青苗损失补偿、养殖物补偿、特产物补偿、改葬费补偿、祭费补偿、少数残留者补偿、离职者补偿等。
（3）德国在房屋拆迁方面的补偿规定
德国十分重视公民的私有财产，并在宪法中加以规定。德国在设计城市房屋拆迁方面的补偿一般针对与资源交换行为具有同等价值的个人财物受损数量层面，这一数量应当参照交换期间的常规偿付额度来确定。补偿方式多种多样，既有给予现金的补偿，也有给予相应土地的补偿，同时每个联邦的征收程序也不一样，出现问题主要由联邦行政法院和联邦最高法院的判决确定。
2 城市房屋拆迁及补偿相关概述
2.1 城市房屋拆迁概念
所谓“城市房屋拆迁”，通常说的是在得到相关批准的情况下，执行人拆除目标区域中位于国家土地资源之上的建筑，同时依照有关规定给予房屋拥有者经济偿付或者搬迁安排的行为。这一行为的执行应当严格按照城市的整体规划，走环境友好型路线，保护好城市宝贵的文物和相关历史遗迹。我国的房屋拆迁工作由国务院建设主管部门负责，不同地区的房屋拆迁应当以本地县级以上的政府部门作为责任主体。简单来说，施工方必须按照有关计划内容，在征得主管部门文件和许可后方可对目标区域内的建筑开展拆除作业，同时还要对建筑所有者履行经济偿付和安置等义务。拆迁行为的执行主体是获得有关文件和许可的机构，而被执行对象则为目标建筑的拥有者、土地资源的所有权的持有人等。各个城市实施发展规划建设需要由城市房屋拆迁组成，随着各地城镇化进程加速，城市的房地产业和各项基础设施建设飞速发展，城市面貌日新月异，使得城市房屋拆迁越发频繁发生。拆迁的目的是使原有土地再开发，重新获取合适可用的土地资源，因此对涉及到征用土地上的房屋及附属物应依法依规进行拆除。
2.2 城市房屋拆迁的意义
（1）通过拆迁进行城市再规划，高效整合城市现有土地资源，重新划分城市个土地的功能作用。我国城市人口伴随着城市化进程加剧二及剧增加，城市和农村人口分布不均衡，导致城市拥挤，尤其对于一线城市的外来人口来说，居住环境恶化，在这样的现实情况下，通过拆迁重新利用有限的土地资源规划城市布局，优化城市环境迫在眉睫。加上我国可利用的土地资源有限，并且还要剔除农业用地，因此可供城市使用的土地比较稀缺。为了促使我国城市更快更好发展，可以拆除城市不需要的旧房屋，获得大量可重新利用的土地，对城市进行新的规划建设。
（2）高质量的人民生活水平需要经历拆迁。改革开放使得我国人民的生活水平大幅提升，因此，有一个良好的居住环境也成为了大家的一种诉求。通过拆除老房子发展房地产业造楼房，让有限的城市土地资源集约化使用，让居住在城市中的人们有一个较为舒服的生活环境，尽量避免蜗居的情况出现。
（3）经济的发展赖于城市房屋拆迁的推动。城市有一个良好合理的规划，可以从一定程度上助推该城市经济的大力发展。城市拆除大量不符合现有城市规划的旧房屋，从而得到这些旧房屋所在的土地，对这些土地进行新一轮的规划利用，可以对城市的居住区、商业区、产业园区等进行重新布局，打造宜居城市，从而更有利于人才引进和招商引资，反过来助推城市的高质量发展。
2.3 城市房屋拆迁补偿概念
房屋拆迁补偿，指以迎合区域发展设计需要为目的，以具备相应资质的拆迁执行方对目标区域内国有土地上的建筑做出拆除、搬迁处理，同时给予建筑拥有者一定形式的经济偿付或转移安排的行为。我国设定了相关的法律法规，如我国城市房屋拆迁补偿的概念在《城市房屋拆迁管理条例》中做了具体的描述定义，但有些地方并没有专门的房屋拆迁补偿的法律法规，比如一些国外的国家和地区，就没有专门的房屋拆迁相关法律，跟我国计划经济时期一样，由征用土地的规定进行套用，所以，一些征用土地的规定中会有拆迁补偿的规定也并不奇怪。
城市房屋拆迁这一活动有两个主体，即被拆迁人和政府部门的拆迁人。在生活中，由于部分被拆迁人抱有经济利益最大化的心态，盲目追求高标准补偿，漫天要价者也不在少数，对于政府相关部门来说，则是需要以尽量少的成本支出高效完成快速拆迁。基于此，常常会引发拆迁矛盾，要更好的解决相关矛盾，可以从房屋拆迁补偿原则入手疏导。
2.4 城市房屋拆迁补偿原则
城市房屋拆迁需要标准，城市房屋拆迁补偿原则就为其提供了指导性，同时该原则能够避免公权力侵害私权利，保护被拆迁人的权益。现今世界多数采用完全补偿原则、公平补偿原则和相当补偿原则，我国并没有明确的拆迁补偿原则规定，依据我国实际，建议采用以下几方面的原则：
2.4.1 合法原则
城市房屋拆迁的基本原则是合法原则，在拆迁补偿过程中依法依规办事是其基本要求，不能因利益诱惑而侵害相对人合法权益。这其中拆迁人主要是政府相关部门，更应恪尽职守，依法办事，主动履职尽责，维护人民大众权益。
2.4.2 公正原则
房屋拆迁补偿最重要的原则之一是公正原则，即核心原则。在这一原则的影响下，要求活动过程的公正以及结果的合理。一是要求给予的补偿金额是科学公正的，要将多种影响房屋拆迁补偿价格的因素都考虑在内；二是要求在补偿过程中做到公正公开，即透明化的操作程序，对被拆迁人要详尽告知相关事项，使被拆迁人做到应知会知；三是要求在司法救济的过程中做到公平公正，这是相对人维护自身权益的底线保障。
2.4.3 效率原则
城市房屋拆迁很讲究时效性，既有利于保障拆迁工作进行顺利，也能稳定社会秩序。近年来，拆迁相关的社会事情频频发生，所以拆迁补偿工作应及时、高效，防止侵害相对人权益。
2.4.4 兼顾原则
社会效益和经济效益协同发展是城市发展的必由之路，在房屋拆迁补偿发展过程中这两方面也十分必要，其社会效益和经济效益价值不可估量。其一是拆迁行为的发生必然导致经济补偿，使得被拆迁人短时间内拥有大量金钱补偿或者获得多处产权所有权；其二是拆迁后土地的重新规划需要政府部门考虑新项目的社会效益，良好的社会效益不但能够推动项目顺利进行，同时也在很大程度上关系政府公共管理水平[1]。
3 我国城市房屋拆迁补偿的法律现状和存在问题
3.1 我国城市房屋拆迁补偿的法律现状概述
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条中规定了，房屋拆迁补偿活动的两个主体是被拆迁人和拆迁人，拆迁人在大部分情况下是指拆迁行为发生地的主管政府部门。但其实在实际拆迁活动中还会涉及我们常常忽视的开发商这个第三主体。生活中在发生拆迁活动时，拆迁人与被拆迁人会进行协商，协商一致后会签订安置及补偿协议，随后即可进行房屋拆除工作。但是我国制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行了额外补充，规定除了拆迁主管政府部门主导的拆迁活动外，其余拆迁活动均需申请并取得建设用地使用凭证后方可实施。所以城市房屋拆迁补偿涉及的是一个行政、民事交叉领域中有关权利、权力和利益的博弈问题[2]。
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，其第二条、第八条明确规定，“为了公共利益，保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”是城市进行拆迁活动的目的，但没有关于其他建设单位的申请资格和流程等事项法条，这项的缺失由《中华人民共和国土地管理法》第十一条、第四十三条、第五十三条补足。因此，我们生活中常说的商业拆迁也不是建设单位和被拆迁人所能决定的，唯一能决定的是决定征收的市、县政府。而我国为了规范各地的拆迁补偿标准，也相继出台了各项法律规定，从二十世纪五十年代的计划经济体制下颁发的《关于国家建设征用土地办法》和《国家征用土地办法》，到国务院1991年公布旧《条例》对城市房屋拆迁相关问题进行规范，再到现在的《中华人民共和国物权法》、《城市房地产管理法》等，使得我国城市房屋拆迁补偿有了越来越高层次的法律标准作为依据。
3.2 我国城市房屋拆迁法律的缺陷
法律法条并不是万能的，也不能事事解决，所有的法律都是在一次一次不断修正中完善的，城市房屋拆迁补偿的相关法律也是如此，深入分析后也会发现很多问题。但也正因如此，我们才能寻求针对性的解决措施，使得我国的城市房屋拆迁补偿法律制度更加完善。
3.2.1 未准确认识《国有土地上房屋征收与补偿条例》的调整对象
《国有土地上房屋征收与补偿条例》中开头就提到：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”其中所涉及的可获得补偿的拆迁房屋仅仅是国有土地上的，但随着时代变迁，经济发展，现在所涉及到的拆迁土地类型比较复杂，会存在集体土地等其他性质的土地，这些土地上的房屋进行拆迁时也应该给予同国有土地一样的补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》所适用的对象范围应相应扩大。
国有土地调整其实质为收回原本的建设用地使用权，然后设定新建设用地使用权，即变更建设用地使用权[3]。大部分情况下，城市建设需要新的土地时，首先考虑的是对国有土地进行调整利用，而其所有权只能归国家所有，所以开发商要利用国有土地开发建设前需要将国有土地所有权转为国有土地使用权。
但是，土地是有限的，国家发展需要大规模建设，仅仅依靠空置的国有土地是远远不够的，在这种情况下，集体土地也开始成为大家开发建设的对象。集体土地顾名思义，农民集体有权决定其用途，一般农民的自住房及农田的土地都是集体所有，集体土地并不能直接开发建设。但许多政府不顾实际追求GDP和政绩，违法审批，强拆征用集体土地，损害农民利益。按照法律正确的做法应该是先征收集体土地为国有，再进行开发建设。但《国有土地上房屋征收与补偿条例》中所明确的土地性质范围也不包括集体土地，所以生活中的拆迁行为如果发生在集体土地之上按法律规定来说也是违法行为，导致该拆迁补偿行为无明确的法条可依据，被拆迁人的合法利益得不到充分保障。
3.2.2 补偿标准不明确具体
（1）土地使用权、可期待性收益无补偿标准可依
《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第十七条，这样写到：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：1）被征收房屋价值的补偿；2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；3）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”但在实际拆迁过程中，因为我国规定个人对土地享有的权利只是使用权，所有权归国家所有，在此基础上，我们个人对房屋只享有房屋所有权和土地使用权这两种权利，一般来说，拆迁活动过程中拆迁人会对被拆迁人的房屋所有权给予补偿，被拆迁人的土地使用权则没有相应的补偿。
一般来说，土地经过拆迁和规划重建之后，该地区的各方面价值都会有所提升，新建后的房价也会随着土地增值而增长。被拆迁人在拆迁时所获得的补偿仅仅是拆迁前房屋的价值，加上对土地使用权这一项没有补偿标准不进行补偿，而因拆迁导致的搬迁和临时安置等费用补偿金额并不高，所以导致被拆迁人在拆迁后想在原住址处安家往往比较困难，因为在拆迁时被忽视的土地使用权费用再购买房屋时却一定需要支付，这样一来一去导致被拆迁人的补偿款在重新购买房屋时入不敷出。
另外在拆迁补偿规定中被拆迁人的可期待性收益也未提及。城市伴随着大量外来人口涌入，房地产行业如火如荼，随之衍生的就是一批靠投资商铺等房屋以租金为收益的投资人。如果这些人的房屋涉及到拆迁，给予他们的补偿不应仅仅包含房屋的损失及搬迁安置等费用，带来的还是因不能继续经营而损失的长远预期收益，但这些损失在我国补偿规定中也并未提及，被拆迁人只能被迫自己承受，所以导致一些被拆迁人不愿意拆迁，因此日常生活中我们时常能听到钉子户或者其他拆迁纠纷等。
（2）补偿方式固化
房屋拆迁补偿形式一般有两种，一种是直接经济补偿，给予被拆迁人相应金钱，另一种是房屋产权置换，给予被拆迁人其他地方的经济适用房，这也是两种被大众普遍所接受的补偿形式。在实际拆迁补偿过程中，也有第三种形式，即就业安置补偿。但根据实际调查数据显示，选择就业安置补偿形式的比例相当低，并没有被大众接受，也没有得到政府重视。
在我国，大部分人会选择金钱补偿或者房屋所有权置换，这两种形式看似能够维持一个正常的生活，对原本生活影响不大，只是换一个新地方。但是经济的发展影响着房价，尤其是在一二线大城市，房价居高不下，补偿的金钱很难购买到原先类似的房屋，而选择房屋所有权置换的地区也可能大大不如被拆迁地区，因此拆迁纠纷时常发生。如果改变一下我们的固有思维，在拆迁补偿中加入就业安置形式，与房屋所有权置换相结合，在补偿房屋附近安排被拆迁人员就业，让被拆迁人在新地区安心定居，对政府和被拆迁人来说是一举两得的好事。
3.2.3 概念模糊，“公共利益”难界定
如果说是基于公共利益，政府征收群众房屋，因实施拆迁活动而造成群众私有财产的一定损失也无可厚非，但这其中最难得的便是“公共利益”的具体定义。2011年时我们对《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行了修订，明确要征收城市房屋需要基于有利于大众的利益基础之上，所以大多数情况下，政府在进行房屋拆迁活动前，都会提出利国利民的口号。公共利益“作为一个从纷繁复杂的具体社会实践中抽象出来的概念，是具体利益形态的高度概括，涵括了各种具体的有关公共福祉的利益形态”[4]。其次，所谓的公共利益，其价值倡导应该是符合大多数人利益的，也是有利于社会进步的，不幸的是，现有的这些解读都是抽象模糊的，在实践中很难界定。
公共利益是由“公共”、“利益”两个词组成的一个复合词，即使是在专业严谨的学术界，对于这两个词的理解也没有一个统一的说法，对公共利益的理解一开始从字面解读就并不顺利，更谈不上能够对其具体内容进行阐述。
“公共”的定义存在不一样的解释：一是地域说。代表观点由德国学者洛厚德提出，他发表了《公共利益与行政法的公共诉讼》这本著作，提出根据地域划分人群，他观点中的公益不需要符合全部人的利益，只要符合大多数人即可。公共利益是一个相关地区内大多数人的利益，地区内少数人的利益则称之为个别利益，是必须屈服于大多数人之平均利益之下”[5]。二是不确定多数人说。即公共是无数个体、群体组成的，但无法具体确定其中个人或群体数量，其名称也由此得出，同时也是被接受度最为广泛的一种。三是正义说。由杨建顺提出：“公共性的成立需要有正义、公正、福利等概念的介入。正义、公正、福利的概念，既是公共性本身，又是公共性的实体内容，也是公共的概念在具体情况下得以展开的核心问题。政府进行公共性的解释，也应该由这样的理念来引导、修正”[6]。
相同的，对于“利益”的解释也不一样。一种观点认为利益的实质欲望，是人活在世所不断追求的东西，也有认为利益不仅仅限于物质，也包含风俗、文化风非物质形式，还有人认为利益是客观的，无主观意识参与。
通过拆分“公共利益”进行分析，显然公共利益概念界定非常复杂。因此政府套用“公共利益”名号大规模拆迁时常发生，在这种商业性强拆中，被拆迁人的合法权益并不能得到有效保障。
3.2.4 房屋价格评估制度不完善
当房屋涉及拆迁时，需要被给予补偿的费用由三大块构成，分别是所拆迁房屋当时具有的市场价值、搬家和暂时性租房居住的费用以及经营性的房屋因拆迁导致无法经营的收入损失。上述三项中，拆迁房屋当时具有的市场价值在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的第十九条中有对其明确规定，即给予的补偿不能低于决定征收房屋公告之日被拆迁类似房屋的市场价格，有资质的评估机构按照统一的征收评估办法评估被征收房屋价值。上述评估价格的方法由法条规定是明确的，但所采取的市场价格并不固定，且影响因素较多较复杂，一旦评估机构工作稍有疏忽或者没有随行应变，很难评估出被拆迁房屋的真正市场价值。另外，市场价格瞬息万变，而拆迁补偿评估办法和标准并不能及时调整，也会导致评估无法准确反映房屋价值。
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