摘要
生物多样性是当今世界各国都十分关心的问题，也是环境问题中的关键所在。生物多样性问题不仅涉及环境、遗传资源等方面，还涉及教育、文化、社会等诸多方面，生物多样性与人们的日常生活息息相关，是人们生活不可或缺的重要组成部分。然而，自近代以来，人们发展为了经济利益的发展而牺牲生态环境。从而导致了现在严重的环境问题与生物危机。贵州省地处我国西南地区，是我国生物多样性最为丰富的地区，同时也是全世界范围内生物多样性受威胁最大的热点地区之一，正是由于地理位置和自然环境的特殊，贵州省在致力于生物多样性保护的同时，依旧面临着许多挑战。本文在分析贵州省生物多样性保护制度现状及存在的问题，提出贵州省完善贵州省生物多样性的法律制度以期为未来贵州省生物多样性立法研究工作的开展进行提供参考方向。
关键词：生物多样性；保护制度；立法保护；生态系统
Abstract
Biodiversity is a great concern to all countries in the world and the key to environmental issues.Biodiversity not only involves environmental, genetic resources, but also education, culture, society and other aspects. biodiversity is closely related to people’s daily life and is an indispensable part of people’s life.However, since modern times, people have sacrificed the ecological environment for the development of economic interests.This leads to the current serious environmental problems and biological crisis.Guizhou Province is located in southwest China. It is the most abundant biodiversity region and one of the most threatened biodiversity hotspots in the world. Due to the special of its geographical location and natural environment, Guizhou Province still faces many challenges while being committed to biodiversity protection.This paper analyzes the current situation and existing problems of biodiversity protection system in Guizhou Province, and proposes to improve the legal system of biodiversity in Guizhou Province to provide a reference direction for the future biodiversity legislation research work in Guizhou Province.
Key words: biodiversity; protection system; legislative protection; ecosystem
一、绪论
（一）研究目的
贵州省地处我国西南地区，是我国生物多样性最为丰富的地区，保护生态环境和生物资源不被人为破坏是我们每一个人的责任。过去，贵州省风景优美，物种丰富。但是由于法律制度不健全，在经济发展的过程中，滥砍滥伐和不节制的捕猎行为使得贵州省生物多样性遭到严重的破坏。
“绿水青山就是金山银山”，如今，贵州省政府和广大人民群众已经意识到生物多样性和生态环境对人类的生存与发展有着重大经济利益和生态价值。因此，如何缓解乃至恢复贵州省生态环境和生物多样性是一项有关系到国家发展与人民生活的重大工程。
（二）研究意义
第一，有利于人们树立正确的环境资源利用与保护观念。在过去，经济的发展总是以牺牲部分生态效益的方式所换取，使得人们对于环境保护的意识普遍不够深刻，没有意识到环境资源更胜层次的价值所在，其实能够为经济发展带来更大的收益。本文通过对当前保护生物多样性法律制度的研究，希望能够为人们对于生态环境以及生物多样性的认识提供一个新的视角。
第二，有利于进一步完善贵州省生物多样性保护立法工作和完善生物多样性法律保护体系。随着贵州省对于环境保护的重视，贵州省出台了大量相关立法，但是部分立法的规定尚未足够细化，缺乏相关配套规定。在理论层面的讨论能够从另一个角度，为进一步完善贵州省生物多样性保护立法提供可行依据。
（三）国内外研究情况
1、国内研究情况
在理论上，国内对生物多样性的定义作了广泛的探讨，并对生物多样性主要由生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性三方面组成达成了共识。
在实践中，贵州省建立了生物多样性相关信息收集、交换的专门机构，相关部门以公报的方式发布贵州省年度生态环境总体情况，建立国家公园体系。一系列措施使得贵州省生物多样性保护水平进一步提升
2、国外研究情况
国外对于生物多样性保护的相关研究开始的时间更早，因此在相关领域有更丰富的研究成果。在理论层面，不同国家的学者所侧重的方向不同，俄罗斯学者重视现行环保法律的执行效果；而英国学者更重视对生物入侵的防治。
在实践方面，南非在国家层面设立专门部门对国内生物资源进行统一管理；巴西、美国等除了完备的立法体系，在具体相关领域也有较为详细的实施细则。以上这些国家的经验十分值得贵州省借鉴学习。所以，本文期望借鉴相关先进经验，结合贵州省实际国情，对贵州省生物多样性保护体系的进一步完善作出研究。
二、生物多样性保护的概述
（一）生物多样性的概念与内涵
1、生物多样性的概念
生物多样性最早是生态学方面的学术术语，是生物保护的核心概念。其作为生态学的概念被提出后，伴随着地球上生物多样性危机的出现以及生态问题对人类社会的影响逐渐增加，因而进入法律视野，并成为法律术语。
经过各国学者多年来的研究与探讨，不同的学者们对于生物多样性的构成有着自己独特的见解。有观点认为：生物多样性是生物及其与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括动物、植物、微生物和它们所拥有的基因以及它们与其生存环境形成的复杂的生态系统。[1]中国环境与发展国际合作委员会主张，生物多样性包括动植物的全部遗传内涵及所有生态功能、过程及结构。[2]本文主要采用《生物多样性公约》的定义，即：所有来源的活的生物体种的变异性，这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；这包括物种内、物种间和生态系统的多样性。[3]
2、生物多样性的内涵
科学界通说普遍主张生物多样性共分为三大部分，即遗传多样性、物种多样性与生态系统多样性。其中，遗传多样性主要体现在微观层面同一物种的不同种群之间基因的不同变化与遗传基因的多样性。物种多样性主要是体现在在中观层面的生物物种在一定范围内物种数量和种类的多样性和丰富性。生态系统多样性在宏观层面是指生物圈系统与其中所含物种的差异与多样性。
从上述分析可知，生物多样性是一个多层次、每一个层次之间联系紧密并且都拥有独特价值的范畴。
（二）生物多样性的价值
1、直接价值
生物多样性的直接价值也就是人们能够直接利用生物本身或其所产生的副产品作为生产生活资料，以及基于其衍生出的包括旅游观赏和科学研究的服务值。其中，与人们日常衣食住行息息相关的经济价值是生物多样性最直观的价值，从人们的日常所需的食物到穿着的衣物，都离不开生物多样性的支持。各种工业用品诸如木材、纤维等也与生物多样性密切相关。除了上述经济价值外，生物多样性产生的各种风景名胜、生态旅游等衍生出的服务价值，也是生物多样性能够带给我们的直观感受。
2、间接价值
首先，与能够直接接触到的直接价值不同，间接价值是人们无法直接接触甚至没有察觉其存在，但却能实际带给人们有利影响的价值。其次，生物多样性产生的间接价值即使无法直接转化为经济收益，也能带给人们的更高利益，间接价值其本身所带来的利益可能远高于直接价值带来的经济利益。例如，为生态系统提供必要的物质基础，并维持生态系统整体平稳运转的生物多样性就是间接价值的重要体现。间接价值不仅关系到现阶段人们生产生活生存环境需求，更关系到未来的可持续发展。
3、潜在价值
除了能够直接产生经济收益的直接价值和在潜移默化中对人们带来有利影响的间接价值外，生物多样性还存在潜在价值，即生物多样性资源种群存在并且能被人们所利用，但是当前基于科技等原因的限制，尚未被人们所发现的价值，其潜藏价值不可估量，具有无限潜能。地球已经存在了上亿年，当前，人们已知的生物种类仅是地球上存在总生物数的少部分，仍然存在大量未知物种。即使是已知的生物物种，也存在潜在的价值尚未被人们完全开发。就当前人类的科技水平而言。一种生物一旦灭绝就无法再生，其价值就全部灭失。可见，生物的潜在价值也是一种机会价值，只有该物种存在，人们才有机会进一步了解、利用其价值。如果一个物种灭绝，利用该物种价值的机会就彻底灭失。因此，对于现存的所有生物都应当足够重视和保护，以维持其遗传资源不灭失并为未来挖掘和知晓其潜在适用价值提供条件。
三、贵州省生物多样性保护法律制度现状和存在的问题
（一）贵州省生物多样性保护法律制度现状
尽管政府已经采取了一系列手段，在执法过程中加强了对生物多样性的保护，但最重要的还是在立法层面进行保护，对破坏生物多样性的行为加以规制，这样才能使人们认识到生物多样性的重要性，从而保护生物多样性。法律也是所有规制手段中最有效的一种。本文选取“生物多样性”、“生物资源”“野生动植物”等关键词进行法律法规的检索，因为这些关键词都是与生物多样性相关，且能够客观反应贵州省生物多样性法律法规的保护现状。如下表1所示。
表1相关法律法规情况
| 效力 级别 | 关键词 | 文件名称 |
| 法律 | 生物多样性 | 全国人民代表大会常务委员会关于批准《生物多样性公约》的决定 |
| 生物资源 | 无 | |
| 野生动物 | 《中华人民共和国野生动物保护法》(2018修正) | |
| 全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保 | ||
| 障人民群众生命健康安全的决定 | ||
| 行政法规 | 生物多样性 | 国务院关于决定核准《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》的批复 |
| 生物资源 | 国务院关于决定加入《南极海洋生物资源养护公约》的批复 | |
| 国务院关于印发中国水生生物资源养护行动纲要的通知 | ||
| 国务院关于将我国实施生物资源产业化开发的14个重点县列为全国农村改革试验区的批复 | ||
| 野生动植物 | 中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例(2019修订) | |
| 中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例(2018修订) | ||
| 中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例 | ||
| 部门规章 | 生物多样性 | 部门规章效力级别的有20项 |
| 生物资源 | 部门规章效力级别的有21项 | |
| 野生动植物 | 部门规章效力级别的有97项 |
通过上表可以得知，贵州省生物多样性保护在法律、行政法规、部门规章中有所规定，除此之外，涉及生物多样性保护的条文还散见于《保护法》、《刑法》、《环境保护法》、《野生动物保护法》等法律法规之中。
（二）贵州省生物多样性保护法律制度存在的问题
1、生物多样性保护的立法空白
贵州省有关生物多样性的地方法律体系并不完善，最突出的体现就是没有一部统领性的法律，并且大多与其相关的法律也没有明确界定出生物多样性的概念，或者提到生物多样性的名称。此外，对于各种类型的生物物种的保护，规定的不够具体。大多数的保护规定都较为零散，且多提到其他母概念（如环境）或子概念（如野生动植物），缺乏对于生物多样性概念本身的规定。具体来说，体现在以下几个方面：
首先，《保护法》第九条中规定了对自然资源的保护[7]。然而对于生物多样性的保护来讲，条文中只明确提出了保护自然资源，这是无法完整涉及到生物多样性整体的。因为生物多样性包含四个层次，内容具有具有丰富性和多样性，如果只保护珍贵动植物是不够完整的。此外，本条将“保障自然资源的合理利用”放在了“保护珍贵的动物和植物”之前，一定程度上表明生物多样性的保护在重要程度上低于对自然资源的利用，这不符合可持续发展、保护自然环境的理念，也可能会使普罗大众对此条文产生误解，认为利用要先于保护，这不利于保护生态环境。
其次，作为环境保护基本法的《环境保护法》中没有专门的条款对保护生物多样性做出详尽的规定。第一，《环境保护法》的名称会让普通大众认为此法只保护环境而与生物多样性无关；第二，《环境保护法》第一条明确规定其立法目的为“保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害”[8]。从这一规定可以看出，生物多样性的保护不是主要的立法目的，其目的在于环境保护。第三，《环境保护法》第二条[9]阐述了环境的概念，即使条文的内容涉及到了生物多样性的有关内容，但是生物多样性保护的相关内容并没有明确体现，生物多样性的概念也没有具体界定。
最后，贵州省尚未颁布专项法律进行保护。虽然贵州省对于野生动物的保护起步较早，1988年颁布的第一部《野生动物保护法》专门用来保护珍贵的野生动物资源，但是在野生植物方面，贵州省暂时还没有一部专门的法律来加以保护，只有位阶较低的《野生植物保护条例》加以保护。此外，现阶段已有的法律法规多涉及物种多样性，而遗传多样性、景观多样性等方面鲜有涉及，且其中最多的是保护珍稀物种，在其他一些重要的方面如生态系统的保护、生物多样性的恢复、海洋生物遗传资源等方面，还存在着空白与漏洞。
2、管理体制不健全
不仅要在立法上完善和改进保护制度，还需要在实践中明确生物多样性主管部门的责任，划清各个部门之间的界限，完善实践中的监管机制，这就要求合理界定有关部门的职责，避免出现职能的重叠、交叉。由于贵州省现阶段没有一部综合性的生物多样性法律，各部门法之间对同一事项的责任划分难免出现问题，可能会存在交叉或者重叠的部分。
首先，贵州省生态环境部下设的自然生态保护司是生物多样性的主管部门，负责生物多样性资源保护的全面统一协调工作。但是与生物多样性有关的部门的职责划分不够明确，权力界定困难，这就会导致各部门之间互相扯皮，不承担责任的现象发生。例如与生物多样性有关的环保局、林业局、国土资源部、农业部等机构的权限划分不明确，使得管理混乱，职能交叉重叠的局面出现。
其次，贵州省地处我国西南，喀斯特地貌，多处山地丘陵地带，生物多样性的区域性特点表明不同地区的生物资源特点有诸多不同，因此地方上的管理不能一刀切，将全国的通用措施适用在地方，这不符合矛盾的特殊性原理。但由于生态系统又具有整体性的特点，地方又不能“各自为政”，只管理自己的一方土地。
此外，地方上生物资源的开发利用存在很大的问题，大多数情况下，生物资源开发部门即生物资源监管部门，这时监管部门就失去了存在的意义。针对此种情况，加强监管制度，划分相关部门的职责。
3、公众参与制度不完善
首先，公众参与即依靠群众保护环境，贵州省多项立法政策中都涉及到了公众参与制度，国务院在文件中也强调人民群众应当积极参与到保护环境中来。一项政策要想落实，不仅要在立法上加以规定，而且也离不开人民群众的参与。只有人民有了保护生物多样性的意识，生物多样性的法律制度在实践中才能更好落实。然而公众对于生物多样性保护意识淡薄，对于生物多样性不够了解是其主要的原因。人民缺乏保护意识，科学家和政策制定者无论如何保护生物多样性，也难以落到实处。
其次，贵州省现有的法律制度中对于公众如何参与到生物多样性保护中的相关规定不够完善，因此造成的结果就是，普通公众的参与意识并不强烈。例如，《环境保护法》中规定了保护环境的义务，但是具体如何参与、参与的程序和方式都没有规定。公众如何参与到生物多样性的法律保护中来、当生物多样性收到损害时个人如何以法律手段进行救济、以何种手段保护生物多样性、以及在此过程中公民的知情权受到侵害时如何救济等等，都需要法律的详细规定。
4、缺乏完整的资金保障制度
生物多样性的保护需要投入大量的成本，虽然贵州省生物资源种类丰富，但是近几年生态环境恶化，生物多样性锐减，需要更多的资金进行生物多样性的科学研究、决策治理、政策保护、宣传教育等等。贵州省目前生物多样性保护的资金来源主要是国家财政和国际环保组织的支持，然而就财政投入来讲，政府对于生物多样性保护的资金投入并不足够，大多数资金都用在了经济和基础设施的建设上。这也是贵州省资金来源太过单一的弊端所造成的结果。资金保障制度不够完善，资金来源单一，有关生物多样性保护的资金缺乏，对资金具体用途的监管也不够透明化，这在一定程度上不利于生物多样性的保护。综上所述，生物多样性保护的资金保障制度应该加以完善。
四、贵州省生物多样性保护法律制度的完善
（一）提高生物多样性领域法律的权威性与普适性
1、对贵州省生物保护法的内容进行完善
首先，在《贵州省生物保护法》层面加强保护，就要在条文中明确强调“保护”二字，突出其地位，把“保护”置于“利用”前，使人们认识到生物多样性保护的重要性，而非只停留在自然资源的利用上。同时，对于生态系统中的任意一部分都应当一视同仁，不应简单地将其划分为“珍贵”、“非珍贵”等，全面保护也是一种完善。此外，在保护法中也应当对生物多样性概念予以明确的提出，并用条文予以明确的保护。
2、关于《贵州省环境保护法》
首先，在法律的名称上应当明确关于生物资源的内容，例如《环境与资源保护法》，使得广大民众对其立法目的和功能有一个清醒的认识，了解到此法在保护生物多样性方面发挥着不可估量的作用，从而有利于进一步保护生物多样性。其次，同《贵州省生物保护法》一样，《贵州省环境保护法》中应当明确生物多样性的概念，不管是在法律体系中还是在法律实践的过程中，普通民众和执法主体都能够明确认识到生物多样性的含义。从而更有针对性的对生物多样性进行保护，对破坏生物多样性的行为进行规制，以便更高效、更有力的保护生物多样性。最后，在立法目的上，《贵州省环境保护法》可以将生物资源的保护明确列为其立法目的，这在保护生物多样性上可以发挥很大的作用。
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