摘要
随着我国法律体系的不断完善，对国家机关以及国家机关人员实现了权力的全面覆盖。国家监察权分散于不同的部门,所以在当前的法律体制下如何对权力合理配置，将这些独立的监督权合理地统一于监察委员会之下，合理分配监事会权力的关键是做出合理的制度安排，确保权力以标准化的方式运作，这也是监督机构改革进程成功的关键。
关键词：监察权；制约与监督；权力配置；监察委员会
引言
监察委员会是在中国行使监督权的主要主体。监察权与党的纪律检查委员会的检察权、行政监察的监察权和检察院的侦查权一起，构成中国独有的国家监察权。监察权与检察权、司法权和行政权相互作用，形成打击腐败的局面。
一、监察权的发展历史
(一)监察权的萌芽、初步形成阶段
监察制度最早萌芽是在春秋、战国时期，此时各国普遍在中央设置监察之官，地方监察制度也发展了起来，为后来的监察制度奠定了基础。秦汉之时是我国古代监察制度正式创立的重要时期，在此期间，监察官的监察范围是在不断扩大的，这一时期不管是中央还是地方，监察官是皇帝的直接下属，在监察院内也有更大的自主权和自上而下的管理，原则上可以监察所有官员。
(二)魏晋时期的发展阶段
魏晋时期，国家改朝换代频繁，政权混乱，因此御史台的作用也随之岌岌可危。两晋时期，御史的监察职能有所发展，与以往的御史不能监督三公相比，两晋时期御史可以监督三公。魏晋南北朝时期，在魏晋南北朝时期，统治者重组了他们的监察体系，使监察成为一个完全独立的机构，完全直接由皇帝掌管，是全国性和专门性的监察机关。御史这一职位得到重视，御史的地位极高。
(三)唐宋之后的成熟阶段
监察制度在古代社会发展的鼎峰时期是在唐朝，不断吸取前朝的经验教训，唐朝统治者在中央实行“三省六部”制，因此，监察权出现分化，中央实行“一台三院”制。在沿袭以往御史台的同时，下设台院、殿院和察院；此外还形成了颇有特色的言谏系统。宋代的监察制度基本沿袭唐朝，设立监察院的同时仍然设立谏院。到了元朝，在中央仍设立御史台是全国性监察机关，由御史台行使监察权，御史中丞为辅；在地方设立行御史台和肃政兼仿司。
(四)明清时期的严密阶段
监察制度在明清时期的发展得到了进一步的加强。明朝，在中央层面，监察机构由御史台改名为都察院，设有右侍郎、左侍郎和副都御史等官员，他们主要监督文武官员，但也有重大案件的司法审判权。在地方，则设有巡按御史、都抚与提刑按察司。在清朝，监察机构基本沿袭明代，在中央，都察院依然是监察机关，且六科给事中此时也是隶属于都察院。
(五)民国时期的中西融合时期
随着1840年鸦片战争，西方思想不断向中国传入，中国的政治、思想文化受到深刻的冲击。“在监察体制方面，南京临时政府和北洋政府皆仿效西方,实行所谓以议会兼掌监察制。从理论上讲,以议会兼掌监察,主要运用于对各级行政首长的监察,故在行政系统内部,可设专门的监察机构。”[1]监察制度在民国时期摆脱了对封建君主的依附，但它只是维护独裁统治秩序的工具，南京临时政府时期的监察官并未及时能行使监察权，国民党右派组织就取了革命的胜利果实。
(六)新中国成立以后的监察制度
1949至1954年为我国监察制度的确立时期，这一时期监察官受到双重管理，必须由其上级监委以及政府领导，此外监察官还列入行政编制中。1954至1959年为我国监察制度的调整时期，许多监察部门采取垂直领导制度。1986至1993年为我国监察制度的恢复时期，党政分开为这一时期政治体制改革的重要内涵。复阶段。即党的纪委和国家监察机关中都有监察官存在，其职权包括检查权、调查权、建议权与处分权。1993至2018年为我国监察制度的重组阶段，监察机关依据《宪法》规定归属于国务院。
二、监察权的特点
(一)地位的独立性
监察委员会的监察权是对其它机关行使监察职能的，需保持其独立性与廉洁性，需与其他机关保持一定的距离，不能受到其他部门的影响，体现出其地位的独立性。当然了，这种独立性是指独立于其他国家机构，但不是独立于最高监察委员会，并服从最高监察委员会成员的指示。
(二)监察对象的全面性
监察权的监察对象是我国所有的公职人员。监察对象并不单单是对人的监察，同时对监察对象履行职责以及法律的遵守也是需要监察的，实现对监察对象的全面性。
(三)行使权力的积极性
监察委员会的监察权的行使是主动出击的，其权力的行使与司法权不同，司法权需要独特的条件，是被动的，而监察权则是独立的，所以监察权被定性为主动的。
(四)打击腐败方面的专门性
在一个现代法治社会中，监督无处不在，对公职人员的监督是多层次、多方位的。打击腐败，保证其他管家机关的廉洁性是监察机关的首要任务，因此监察委员会作为一个专门的反腐机关，其反腐权力的专门性是毋庸置疑的。
(五)行使权力时的强制性
监察权权作为国家的一项重要权力，国家对其具有约束力，因为与国家的其他权力一样，它充分体现了国家的理念，并以国家的强制力为支撑。
三、影响监察权配置的因素
(一)权力与权利
权力和权利是法学中的不同概念，它们之间的关系需要确定，人民的权利以国家存在为基础，且人民的权利的保护也需要国家权力的存在。因此，在两者发生矛盾时，权力必然让步权利。监察机关的监察权是一种专属的强制性权力，由国家强制领导的超级权力，由此这种权力在运行过程中应该受到制约和监督，确保公民的基本权利不因过度使用国家权力而受到侵犯。与此同时，也不能过度主张权利保障而使监察权得不到有效实施。权力与权利两者相辅相成，我们要平衡两者之间的关系，任何一方都不能漠视。
公职人员作为被监督的对象，也享有其作为公民的基本权利，因此在公权力——监察权面前，其权益理应得到保护，有必要考虑如何协调两者的关系。一般来说，权力的扩张不一定意味着公民权利的要遭到削弱，但国家权力的扩张，公民的权利必将受到影响，如果没有合理的规范，这些权利的行使将不可避免损害公民的权利。应该指出的是，在这一改革的背景下，保护公职人员的权利与国家监察权力的正常运行同样重要，两者都不应被忽视。作者认为，在权力与权利的平衡方面，应该更加强调权利。如上所述，公民的权利是国家存在的基础和依据，权利应该得到更多的保护。
虽然关注公民的基本权利很重要，但应该注意的是，监察委员会自成立以来就被定位为监督公职人员，在打击腐败方面具有重要的职能。一味强调被监督者的权利，势必不利于反腐权力的行使。因此，要平衡两者之间的关系。
(二)正义与效率
正义与效率两者都是基本的法的价值，两者既相互冲突又有共同之处。法的正义价值和效率价值两者之间是难以抉择的，两者的重要性是一致统一的。在法因此，不能片面追求，必须将公正和效率协调起来。
首先，效率是追求正义的基础，在实现效率的前提下可以维护社会公正有序的运行和保障公民的权利，因此，效率有利于促进正义的实现。其次，正义是效率的追求目标。在监察体制改革中若一味的追求效率价值，而忽视正义，很有可能发生许多冤假错案，导致法正义的迷失。只有让正义为效率保驾护航，才能使得此次改革发挥出其最大的效能。因此，监察权配置应该兼顾效率与正义。
权力本身有其自身的性质，需要在改革的整体背景下看待权力的分配，而不是仅仅基于上述因素而有所偏颇或武断。仅仅出于公正的考虑，不能孤立地考虑将立法权和行政权完全分配给行政机关，或者仅仅出于效率的考虑，将行政权完全分配给立法机关、司法机关。因此，要将正义与效率、权力与权利四者同时并进，最大限度地发挥监察权的作用，实现改革的目标。
（三）监察权内部权力配置分析
监督权是对公职人员的监督，监督的对象是一切公职人员和其他依法履行公职的人员，[2]主要目的在于监督公职人员是否合理合法行使职权。监察体制改革中，纪委和监委的权力进行了整合，合署办公，党的纪律检查监督和国家监察监督作为两种并行并重的监督方式，二者相得益彰。党内监督的专责机关是党的各级纪律检查委员会，党的各级纪律检查委员会履行监督执纪问责职责。监督是反腐最有效的手段，因此要在党的有机统一领导下，高度重视对监察委员会的日常监督职责，把纪委监督与监委监督贯通起来，贯彻监督过程的全覆盖。
四、我国当前监察权配置存在的问题
(一)监察对象界定不清晰
监事会要完成监督的主要任务，关键是要准确定位、准确聚焦、准确发现、准确处置，在党和国家监督体系中发挥充分作用。[3]《监察法》中，将监察委员会的监察对象规定为所有”行使公共权力的公职人员”，而不是所有公职人员。但在实施监察工作的过程中，会对被监察的人员对象进行混淆。如对公职人员进行扩充解释，将行使公权力的普通教师也纳入监察的对象。这主要是对监察对象界定不清晰导致的。
(二)对调查权的定位不明确
《监察法》规定了监督机关的职责和权力以及调查的手段。监察机关还整合了不同权力部门的反腐败职能，并采取了与刑事侦查权类似的强制措施。人民检察院在审查监察委员会移交的案件后，可以直接决定起诉或移交起诉，这说明监
事会的调查权本质上是一种侦查权。在12项调查措施中，大部分是通过对人或物的强制手段进行的。法律规定了调查行为，对对象有强烈的约束力。简而言之，监察委员会为调查职务犯罪而采取的拘留措施构成拘留行为，因为这些措施是依法剥夺和限制个人自由的。尽管监事会有权力调查与刑事侦查权不同，《监察法》也借鉴了《刑事诉讼法》的相关规定，如较短的羁押期限、证据收集的要求和标准等，还有很多地方需要明确和规范。如果不对调查权进行更完整和全面的限制，将无助于实现法治和保护人权的目标。
(三)权力的制约监督还有不够完善之处
习近平总书记指出，要想形成法治与制度相互衔接、相互制衡的机制，就需要通过改革创新整合反腐败职能。在这一思想的指导下，在对监督机构的权力进行制约和监督方面，监察制度的改革已经取得了很大的成绩，但在实践中仍有不足之处。例如，《监督法》第47条规定，检察院的机构应处理提交给监督委员会的案件，这应该是强调的相互衔接和制衡功能的形成直接相关的重要规定，但在实践中，检察院的机构仍然很难根据这条规定来制约监察委员会的工作。
(四)权利保障有瑕疵
我国明确将“国家尊重和保护人权”写入宪法，这体现出对人权的尊重和重视。但监察委员会在人权保护方面存在缺陷。这是因为中国目前的反腐工作侧重于实质性的事实调查，涉及两大价值：发现实质性事实以惩治违纪行为和保护人权。《监察法》第5条规定了”保护当事人的权利和合法权益”的原则，第4章和第5章也有对人权保护的体现，但这些规定零散且无系统性，有待加强其执行力度。虽然促进对反腐工作全方位的覆盖以推进廉洁政府的实现，但当事人的合法权益保护是另一个不容忽视的重要问题。要保护和兼顾有关方面的权利和合法利益，促进廉政建设的同步协调发展。
五、完善我国监察权配置的建议
(一)明确公职人员的内涵与外延，实现监察对象的精准识别
监察委员会作为我国最高的监察机关，对于我国反腐败斗争和廉政建设发挥着不可替代的作用和地位。上文中我们提到，公职人员的内涵没有明确界定则会使监察权实施达不到精确性。如上所述，普通教师、医生和公众被纪检委查处的案例屡屡发生，将提高监委会工作的准确性和充分性。这将提高监察委员会工作的准确性和相关性。另一方面，也需要对监督的外延进行扩大和界定，达到监察委员会监察工作的全覆盖。此外，地方纪检监察机关的工作人员也要加强理论学习和法制教育，使他们能够切实有效地开展工作。在实践中，对监督的对象和范围做到准确掌握，避免盲目扩大监督范围或随意解释法律规定。
(二)明确监察委员会调查权定位，加强法律约束
监察委员会的调查权仅是对违法和职务犯罪的调查，主要针对的调查对象是行使公权力的国家工作人员，一旦案件移送至检察机关则适用《刑事诉讼法》而不再适应《监察法》。监察委员会的调查权力与刑事侦查的权力较为相似，但不完全相同。监委会的相关规定是基于《刑事诉讼法》关于调查职务犯罪的规定，从而确保了集中、权威和有效的监督制度，以及对调查权的适当法律限制。
(三)完善权利保障制度
在行使调查权以确定违法或犯罪的事实并提高反腐败斗争的有效性时，必须保障调查对象的基本权利。因此，在行使调查权的同时也必须达到与保护人权的相平衡。一方面，行使调查权时，严格遵守法律程序，保障调查对象的基本权利。另一方面，对调查权的行使不可超过界定范围，做到对调查权的限制，以限制对公众利益的消极影响。行使调查权的目的必须是为了澄清涉嫌犯罪的事实，调查权的内容和相应的手段必须与犯罪相对应，不能偏离或超越调查的目的，以免损害公众的利益。
(四)完善对监察委员会权力的制约与监督
权力失控不可避免地导致腐败，这使得管理和监督反腐机构更加重要，如监察委员会，它整合了调查违纪、违反公职和职业犯罪的权力，因此对权力更应该加以制约和监督。《监察法》第54条是关于监察信息的公开与民主监察、社会和公众监督的规定，并明确了第65条关于不公开监察任务信息和接受民主、社会和公众监督的违法责任。这加强了对监察委员会行使权力的外部监督和限制，使其在法治范围内和外部控制下运作，减少了滥用权力的风险。
结语
监察委员会的监察模式是中国特色社会主义独有的监察体系，其对于打击腐败，建设依法运行的国家体系发挥着不可替代的作用。鉴于监察委员会的重大地位，对其权利要进行合理配置，合理分配监察委员会权力的关键是作出合理的制度安排，确保权力以标准化的方式运作，这也是监督机构改革进程成功的关键。笔者着重从内部权力配置和外部权力配置两方面对监察权的配置进行分析，最后指出我国当前监察权在配置上存在的问题，以及针对其配置的不足，提出建议。但这并不意味着监察权配置研究的结束与完善，我国监察体系仍处于发展阶段。此次研究是探究途中的一小步，此后更需要更深入的研究。
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